A propósito del libro de Jaime Serra Puche sobre el TLC

En ocasión del vigésimo aniversario del Tratado de Libre Comercio firmado entre México, Estados Unidos y Canadá (1994), el economista Jaime Serra Puche, quien en el momento de la firma del Acuerdo se desempeñaba como Secretario de Comercio y Fomento Industrial del Gobierno Mexicano de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), publica un excelente ensayo de 61 páginas, en el que mediante instrumentos estadísticos, econométricos y actuariales, ofrece importantes evidencias de que “el TLC se convirtió en el cambio estructural más grande”[1] que en su opinión haya ocurrido en México, y que corrigió problemas de la economía mexicana como: los bajos niveles de exportaciones no petroleras, desempleo y bajos niveles de inversión extranjera directa (IED).

Tres problemas que a decir del autor se “corrigieron” y reencauzaron al país por la vía del crecimiento, además sostiene que “sin el TLC las exportaciones mexicanas hubieran sido 50% menos, y la inversión extranjera directa hacia México hubiera sido 40% menos”[2], de lo que tenemos hoy, desde luego.

Esta es una verdad cuantitativa muy difícil de refutar si empleamos los mismos instrumentos que maneja el autor, por tanto, habrá que decir que su verdad es correcta pero relativa, pues como él mismo reitera “las exportaciones de 2013 son equivalentes a cuatro veces el valor desde 1993”[3], y “los niveles de inversión extranjera directa por su parte han alcanzado magnitudes 10 veces mayores que las previas a la introducción del TLC”[4]. Hasta aquí podemos decir que el TLC ha sido positivo considerando la lógica del sistema económico neoliberal en el que vivimos sin opción.

Sin embargo, es indudable que los mexicanos tenemos que hacernos algunas preguntas obligadas: ¿El incremento de las exportaciones mexicanas es producto del capital nacional? ¿En qué medida la inversión extranjera directa ha propiciado el crecimiento del capital nacional? ¿El crecimiento económico aludido se ha traducido en desarrollo social nacional? ¿En cuánto han mejorado los indicadores reales de empleo e ingreso en el país?

Estas preguntas son la contraparte de las afirmaciones que sostiene Jaime Sierra Puche en su ensayo, preguntas para las cuales el autor no ofrece ningún dato que nos permita desprender o inferir la respuesta, por eso consideramos que su verdad es relativa, y podemos estar de acuerdo en que debemos evaluar nuestras circunstancias económicas nacionales de manera positiva y hasta optimista, pero también es necesario advertir que no es bueno quedarnos tan cortos de análisis, o realizar evaluaciones económicas someras al margen de indicadores de orden social, pues también hay datos contundentes que nos indican que tenemos problemas económicos que no se han resuelto ni se van a resolver con el TLC.

En julio del 2015 el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), dio a conocer los resultados de su estudio 2010 – 2014, en el que puede constatarse que el porcentaje de personas en condición de pobreza no cedió en el país y se ubicó en un 46.2%[5]

En este sentido, hay que decir que el TLC es un instrumento diseñado para resolver problemas de productividad, competitividad y crecimiento para los capitales multinacionales de los Estados Unidos y Canadá, no para resolver problemas de ingreso y pobreza de la gran mayoría de la población de los países, por la misma razón hay que reconocer con plena conciencia, que el TLC es un marco de garantías primero fiscales y luego arancelarias, que amplió las condiciones para que el capital externo que ya producía en México, y que se encontraba un tanto acotado por la política proteccionista fiscal y arancelaria del gobierno mexicano, tuviera mejores garantías de productividad, competitividad y alcanzar mayor presencia en el mercado mundial. Por eso de manera acertada, Jaime Serra Puche dice que el TLC incrementó las exportaciones mexicanas.

El propio Jaime Serra nos documenta señalando que “El capítulo II del TLC establece las protecciones básicas que los tres países firmantes deben garantizar a las inversiones e inversionistas de los otros países”[6]. Ante esto cabría preguntarnos, ¿Qué capitales tenían interés en la firma del TLC? La respuesta es inminente, los capitales norteamericanos y canadienses, México tiene e incluso exporta mano de obra, más no capital industrial de alcance multinacional.

Por otra parte, también es necesario decir que el TLC como marco regulatorio  de garantías fiscales y arancelarias anti proteccionistas, fue un gran incentivo para que los capitales externos que no encontraban áreas de oportunidades en sus países de origen, vinieran a México en busca de esas oportunidades de productividad que les permitiesen ser más rentables, competitivos y colocarse en situación de crecimiento y futuro promisorio.

Jaime Serra sintetiza claramente los dos párrafos anteriores en el texto del subtitulo que se refiere a la “dotación de factores”, de la siguiente manera: “la dotación de factores de la producción en la región está caracterizada por una clara complementariedad: los Estados Unidos y Canadá son abundantes en capital y México es abundante en trabajo”[7]. Ahí está el meollo del asunto, entonces el capítulo II del TLC, es un traje a la medida para los capitales de los países dueños del dinero, más no para los que son abundantes en mano de obra, pero bueno, esa es nuestra realidad nacional y el papel que podemos y debemos jugar dada nuestra cercanía con los Estados Unidos de Norte América, el centro hegemónico del sistema económico que domina en el mundo, es decir, estamos muy cerca del “ojo del huracán” como para poder movernos a nuestro gusto, entonces, el tema a discutir por los mexicanos es ¿Qué debemos hacer para defendernos de los efectos negativos y cómo beneficiarnos de esta cercanía al centro hegemónico del sistema económico mundial?

Dice Jaime Serra que “cuando aumenta la inversión en manufacturas aumentan las exportaciones manufactureras con un rezago de 18 meses”[8]. Claro, eso certifica que con la firma del TLC quien respondió no fue la inversión nacional, fue la Inversión Extranjera Directa, que justamente tarda 18 meses en promedio entre que gestionan su ingreso, se radican en el país anfitrión e inicia operaciones fabriles y comerciales, seguramente a esto se debe que las “exportaciones mexicanas” producidas con Inversión Externa Directa se hayan incrementado en estos veinte años que llevamos del TLC.

Por eso sostengo que el TLC sin duda ha sido positivo para todos, pero en proporciones muy desiguales. Por eso también creo que es válido decir que nuestro país está viviendo una especie de colonización de la Inversión Extranjera Directa al amparo del Tratado de Libre Comercio. Qué feo se escucha, pero así es: una colonización que ciertamente está creando dinamismo, crecimiento económico regional proporcionalmente incluyente y competitivo frente a otras regiones de la economía mundial.

Sin duda, el proceso de integración económica regional ha mejorado con la entrada en vigor del TLC, tampoco hay duda de que los beneficios tienen que ser proporcionales al potencial económico de los países firmantes, México está siendo fuertemente movido por la fuerza gravitacional de los flujos de inversión y comercio del centro hegemónico del sistema económico mundial, con los efectos positivos y negativos que esta situación nos debe traer, no obstante, hay que decir que más vale ser parte actora de lo que parece pronto será la región más competitiva del mundo, y ser “el tercer país más competitivo del mundo después de China e India”[9], que estar al margen o muy lejos de esta próspera y contrastante región, una resignación que hago honradamente “bajo protesta”, porque me gustaría que las cosas fueran diferentes, pero como dijera nuestro Carlos Fuentes “aquí nos tocó vivir”.

Lo que sí preocupa, es ver cómo los distintos gobiernos mexicanos, nacionales y de las entidades federativas, e incluso las cúpulas de las organizaciones empresariales del país, le profesan una “creencia fundamentalista” a la “colonización” de la inversión extranjera directa, como si ese fuera el único camino que tenemos para lograr la viabilidad de nuestro país, y digo esto, porque en lugar de apostarle a nuestras fortalezas, capacidades productivas y competitivas, aprovechando la desregulación y apertura de mercados para diseñar programas de fortalecimiento del sector productivo nacional, nos conformamos con invertir importantes sumas de recursos públicos para generar infraestructura e incentivos obsequiosos para la inversión externa.

En este sentido, podemos decir que la economía mexicana está siendo movida por la inversión metal mecánica, en particular la rama automotriz, que ha llegado copiosamente a las entidades federativas del centro del país, sin que los mexicanos hagamos un gran esfuerzo para participar con inversiones complementarias en electrónica, hule, ópticas, nanotecnología y tecnologías de la información, entre otras, estamos ocupando el cómodo asiento de los espectadores en lugar de estar buscando oportunidades para el emprendedurismo industrial nacional.

También tenemos que despertar y orientar nuestros capitales y esfuerzos organizacionales en el sector agroalimentario, mediante su tecnificación, diversificación e industrialización. Tenemos un gran potencial para abastecer ese 49% de la demanda nacional de alimentos que ahora se satisface con importaciones, y de abrir opciones productivas y comerciales en el mercado externo donde hay importantes áreas de oportunidad, y las más cercanas están justamente en los Estados Unidos y Canadá.

Entonces, mi “resignación bajo protesta” está acompañada de un “sí se puede”, siempre y cuando revaloremos nuestra actitud productiva, de que sintonicemos nuestra visión social del mundo con el mundo en que estamos viviendo, que sincronicemos nuestras voluntades y esfuerzos, que trabajemos colectivamente por ser un país que luche por ocupar un lugar significativo dentro de la escala de los países en vías de desarrollo, con posibilidades reales de ser un país que puede alcanzar un mejor nivel de vida para su población.

Nuestras condiciones en el contexto económico mundial son irreversibles, la poderosa inercia del sistema económico dominante nos lleva en su torrente vertiginoso, y lo que debemos hacer es acomodarnos sobre la marcha de tal forma que podamos obtener el máximo provecho de un sistema que innegablemente genera crecimiento, pero que es necesario traducir ese crecimiento económico en desarrollo y bienestar social general, resistirse, rebelarse o regatear nuestro tránsito por el tobogán del sistema económico mundial es perder el tiempo, y el tiempo es hoy día el recurso más caro e importante, quienes sostienen que es posible escapar de esta inexorable evolución, y que el “NO” de Grecia fue un acto de “patriotismo y dignidad”, también les podemos decir que miren en qué terminó, que miren hacia Cuba, pues “el socialismo liberal (o liberalismo–socialismo) hasta ahora ha quedado como un ideal doctrinario abstracto, tan seductor en teoría como difícilmente traducible en instituciones.”[10]

Quienes se resisten a coexistir con este sistema económico mundial se atrincheran en el populismo nacionalista que descalifica despectivamente el esfuerzo económico, sin embargo, el populismo es una conducta política empírica contestataria, impregnada de idealismo y animada por un pragmatismo delirante, el populismo no es una vía alternativa para generar crecimiento económico y desarrollo social, tampoco es un modelo económico distinto al que estamos viviendo, por lo menos, yo no recuerdo que algún día lo hayan presentado públicamente para conocerlo y valorarlo.

Entonces, tenemos que concluir que:

Primero.- El TLC nunca se ofreció como una panacea para el desarrollo nacional mexicano.

Segundo: El TLC es un instrumento para resolver problemas de productividad y competitividad de capitales multinacionales.

Tercero.- Los mexicanos: gobierno y sociedad, tenemos que sincronizar nuestra visión de futuro, sintonizar esfuerzos y encontrar en el TLC áreas de oportunidad para el desarrollo social.

Cuarto.- Nuestras oportunidades están en la industria metal mecánica (automotriz), energética y agroalimentaria, entre muchas otras.

Quinto.- Buscar nuestro crecimiento económico y desarrollo social cambiando los factores de productividad mediante el desarrollo del capital humano.

Sexto.- Impulsar el desarrollo de las vocaciones productivas regionales industriales y agroalimentarias.

Séptimo.- México necesita mejorar con urgencia los factores culturales para regular el crecimiento demográfico, menos población, menos mercado, pero mayor calidad de vida para todos.

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[1] Serra Puche, Jaime. El TLC y El Desarrollo de la Región, Ed. FCE, Pág. 18

[2] Op. Cit. Pág. 20

[3] Op. Cit. Pág. 21

[4] Op. Cit. Pág. 22

[5] CONEVAL.- 23 de julio de 2015, México

[6] Serra Puche, Jaime. El TLC y El Desarrollo de la Región, Ed. FCE, Pág. 26

[7] Op. Cit. Pág. 46

[8] Op. Cit. Pág. 27

[9] OP. Cit. Pág. 41

[10] Norberto, Bobbio. Liberalismo y Democracia, Ed. FCE, Pág. 96

EVOLUCIÓN DE LA PLANEACIÓN Y EL DESARROLLO REGIONAL EN MÉXICO

Los antecedentes de la Planeación y el Desarrollo Regional no son nuevos en México. Es una discusión vigente que, según el investigador Gustavo Garza, data de principios del siglo pasado, y puede dividirse en cuatro etapas: las acciones pioneras de 1915–1940; las Políticas de Impacto Territorial Aislado de 1940–1970; las Políticas Urbano-Regionales en la Estrategia Económica Nacional de 1970-1976; y la Planeación Urbano-Regional Institucionalizada de 1977 a la actualidad.[1]

Fue precisamente durante los años setenta del siglo pasado, cuando en las universidades mexicanas empieza a manejarse de manera recurrente el concepto de Planeación para el Desarrollo Económico. Se convierte en una materia obligada para los planes y programas de estudio, y el asunto se va poniendo de moda y transitando de la academia a las instancias gubernamentales. Al inicio de los ochenta, la planeación se vuelve un requisito indispensable en las tareas del gobierno, que en ese momento se autodefinía como el rector de la economía, y la Presidencia de la República decidió impulsar un Sistema Nacional de Planeación Democrática.

En 1983 se reforma la Constitución Política Federal, y desde la Presidencia de la República se diseña un Sistema Nacional de Planeación Democrática. En ese mismo año se publicó una Ley de Planeación, que dio como resultado el Plan Nacional de Desarrollo del entonces Presidente Miguel De la Madrid Hurtado, período 1983–1988.

La planeación y el desarrollo regional nacieron y se fueron desarrollando lentamente como una concepción urbana para tratar de orientar el crecimiento y el equipamiento de las principales manchas demográficas del país, como las ciudades de México, Monterrey, Guadalajara, Puebla y otras que, a partir de los años setenta, tuvieron un fuerte expansionismo, motivado principalmente por el crecimiento industrial, comercial y de servicios de las ciudades, y producto de la decadencia de las oportunidades de vida en las descapitalizadas y minifundistas zonas rurales, que se colapsaron con la migración de millones de campesinos a los centros urbanos nacionales, y más tarde a los Estados Unidos de Norteamérica.

A casi 30 años de distancia de aquellos acontecimientos, el país se ve aún muy lejos de regirse por un Sistema Nacional de Planeación, y mucho menos democrática. Hoy, las políticas públicas deambulan  movidas por la interpretación individual y coyuntural de políticos y servidores públicos, desprovistas desde su origen de una fuente real que las vincule eficiente y eficazmente con los grandes problemas de la nación y sus regiones. Políticas públicas parciales carentes, además, de una instancia que las conduzca y evalúe para certificar que están atendiendo la demanda social y que están combatiendo de manera eficaz los distintos problemas. Los grandes males de nuestro país podemos resumirlos en: ineficiencia gubernamental, deficiencias en el desarrollo humano, marginación y falta de competitividad de los sectores productivos.

La tendencia que hoy debe tener la planeación y el desarrollo regional es una visión de desarrollo intra y multisectorial integral, equilibrado y equitativo entre las zonas urbanas y rurales. Para ello se requiere, además de la concepción urbanista, una concepción económica, de participación social, y un compromiso político social que apueste a la eficiencia gubernamental mediante mecanismos financieros y esquemas de trabajo diseñados por el gobierno y la sociedad. Sin embargo, en los últimos años las cosas no han evolucionado como se quisiera; las razones son múltiples, y el tema de la planeación para el crecimiento económico y desarrollo social regional continúa empantanado.

En la última década del siglo pasado se fueron multiplicando las voces que pugnaban por una nueva planeación para el desarrollo regional equilibrado del país. Eso propició que en 2001 el Gobierno de la República, mediante su Oficina de Políticas Públicas, que en aquel tiempo presidía el doctor Eduardo Sojo Aldape, propusiera a las entidades federativas del país la creación de Fideicomisos para el Desarrollo Regional, organismos que, se dijo, tendrían una cobertura amplia y una aspiración integracionista de las cinco mesorregiones del país.

Teóricamente, México tiene planteado un esquema de desarrollo regional basado en cinco mesorregiones, y si decimos que es un planteamiento teórico es porque en la práctica no hay una integración regional real, pues cada entidad federativa se las arregla como puede. En algunas entidades federativas la planeación se realiza bien, en otras mal, porque carecemos de una cultura de planeación democrática, participativa, prospectiva y sustentable, y de un modelo que nos permita ir trabajando con los mismos valores, en el mismo sentido y con la misma visión del futuro, otorgando a cada región la atención, el impulso y las inversiones que sus vocaciones productivas requieren.

La finalidad de los fideicomisos, porque aún existen, es fondearlos con recursos concurrentes del gobierno federal y los gobiernos estatales, a efecto de financiar, mediante subrogación de servicios especializados, la elaboración de estudios y proyectos regionales. Para ello se crearon, en estrecha vinculación, los Consejos Técnicos Sectoriales, que en marzo de 2002 recibieron la encomienda de identificar proyectos regionales sectoriales en las cinco mesorregiones del país, un planteamiento que no es malo si la planeación del crecimiento económico y el desarrollo social recibieran la atención que merecen.

Para finales de 2004 algunos fideicomisos iniciaron la elaboración de los Programas de Desarrollo Regional. Algunos se concluyeron a mediados de 2006, como el de la Región Centro Occidente, y otros quedaron en anteproyecto, como los de la Región Centro–País y la Región Sur–Sureste. La razón principal de este frustrado intento fue la falta de entendimiento entre los gobiernos de las entidades federativas, y de éstos con el gobierno federal, algo que parece inadmisible pero que ha sido el principal obstáculo para el desarrollo regional del país.

Paralelamente, desde 2004 la entonces gobernadora de Zacatecas, la economista Amalia García, asumió la Comisión de Desarrollo Regional de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO). A ella se le debe reconocer un excelente trabajo como líder del tema, pues logró llevar la discusión a las dos Cámaras del Congreso de la Unión, y una vinculación armónica con el trabajo de la Oficina de Políticas Públicas de la Presidencia de la República.

Este esfuerzo logró que en el presupuesto federal aprobado para el ejercicio 2005, los fideicomisos consiguieran mil 500 millones de pesos, destinados a financiar obras regionales priorizadas por los comités técnicos sectoriales de cada región. En 2005 Eduardo Sojo dejó la Oficina de Políticas Públicas del Gobierno de la República, con lo que se quedó acéfala una posición estratégica para el impulso al desarrollo regional. No obstante, el 15 de diciembre del mismo año la LIX Legislatura del Senado de la República dio cabida en sesión plenaria a la Iniciativa de Reforma y Adiciones a la Ley de Planeación, que proponía renombrar como Ley General de Planeación del Desarrollo Nacional y Regional. Fue una iniciativa que unía a muchas voces pero que nunca fue dictaminada por las comisiones legislativas correspondientes. No obstante, el tema continuaba vivo como un pendiente que podía retomarse en cualquier momento.

            Hasta aquí los esfuerzos y la coordinación eran someros, pero con logros significativos que marcaban un camino y la disposición de avanzar. Sin embargo, en 2006 vino el cambio de gobierno, y el entonces presidente Felipe Calderón se percató de que el tema de planeación y  desarrollo regional estaba siendo impulsado por senadores, diputados y gobernadores del Partido de la Revolución Democrática (PRD) y del Partido Revolucionario Institucional (PRI), con importantes alianzas de Legisladores de su partido y de funcionarios del gobierno anterior, y optó por desestimar el asunto, dejando entrever que no era una prioridad para su gobierno. Con ello vino una fuerte indiferencia hacia el trabajo concreto realizado durante más de seis años.

En noviembre de 2007, en ocasión de la Inauguración del Primer Foro del Desarrollo Regional, organizado por el Senado de la República, la Cámara de Diputados y la Conferencia Nacional de Gobernadores, la entonces Gobernadora de Zacatecas, Amalia García, señaló: “… quiero subrayar que respecto al desarrollo regional han participado muchos actores, pero algunos han sido fundamentales, el actual Diputado Carlos Rojas, Senador de la República en la Legislatura pasada, y el entonces Titular de la Oficina de Políticas Públicas del Gobierno de la República, el doctor Eduardo Sojo, así como los gobernadores de los estados de la república que han trabajando intensivamente en un proyecto, en esa Ley General de Planeación del Desarrollo Nacional y Regional.”[2]

En aquel tiempo, el que redacta estas líneas era Presidente del Fideicomiso para el Desarrollo de la Región Centro–País, representando al Gobierno del Estado de Puebla en el Comité Ejecutivo del Fideicomiso (FIDCENTRO). Para entonces, el Presidente Felipe Calderón ya había dispuesto que los fideicomisos dejaran de tener relación con la oficina de la Presidencia de República, señalando a la Secretaría de Desarrollo Social como el nuevo interlocutor, sin que existiera un documento oficial o un acto donde se diera este relevo institucional, no obstante que los recursos federales para los fideicomisos siempre habían sido presupuestalmente etiquetados y por tanto aportados por la Dependencia que a partir de este momento los tutelaría, por decirlo de alguna manera.

Las reuniones prosiguieron con cierta dificultad en la Secretaría de Desarrollo Social, reuniones que nunca contaron con la presencia de la entonces Secretaria del Despacho, señora Sara Topelson. Ahí se inició un fuerte desentendimiento entre los integrantes de los fideicomisos y la representante de la Secretaría de Desarrollo Social. El Presidente de la República concluyó y publicó el Plan Nacional de Desarrollo, en el que se menciona, de manera tangencial, diecisiete veces el concepto de desarrollo regional, y a partir de entonces y durante todo el sexenio nunca tuvo un papel relevante porque el tema tiene una misión descentralizadora y desconcentradora, algo que no es muy compatible con un gobierno cuyo perfil ideológico es conservador y por naturaleza centralista.

El mismo 7 de diciembre de 2007, durante el Primer Foro de Desarrollo Regional, el senador perredista por Tlaxcala Alfonso Sánchez Anaya, que había sustituido a Carlos Rojas en la Comisión de Desarrollo Regional del Senado de la República, señaló: “… la actual Comisión de Desarrollo Regional del Senado, que me honro en presidir, no está dispuesta a que se pierda esa riqueza del debate en la informalidad de los pasillos y que finalmente no detona hacia un dictamen necesario en la colegiadora y que de darse otorgaría continuidad al proceso Legislativo Constitucional.”[3]

Esto ya presagiaba la debilidad de los esfuerzos por contar en el país con una Legislación en materia de Planeación y Desarrollo Regional a la altura de las apremiantes necesidades que tenemos como nación, pues la planeación para el desarrollo regional es impostergable en cada entidad federativa, en cada municipio y en cada localidad, barrio o colonia del territorio nacional.

En los foros realizados durante 2004, 2005 y 2006, organizados por el Colegio Nacional de Economistas en la Universidad de Chapingo, en el estado de México, y Culiacán, Sinaloa, se señaló reiteradamente que “los actuales programas de gobierno federal son inadecuados, desarticulados y con poca participación efectiva de los productores locales en el diseño de las estrategias de desarrollo de sus propias comunidades”[4].

Éste es el sentir social respecto a la elaboración de todos los programas gubernamentales. Hoy día resulta ser un acto de arbitrariedad la unilateralidad con que el sector público diseña y desarrolla sus políticas públicas, asumiendo íntegra -pero indebidamente- la responsabilidad de ello, sin ocuparse tampoco del seguimiento y medición de los resultados de la gestión, y por lo tanto sin llegar a rendir cuentas de los resultados de la administración pública. 

Hasta hoy día, independientemente del partido político que gobierne, México está inmerso en un evidente conservadurismo político fuertemente centralista en la toma de decisiones económicas, políticas y sociales. Ésa es la realidad que envuelve a entidades federativas y municipios, donde el debilitado federalismo mexicano, lejos de ser una vía para el desarrollo, se ha convertido en un freno de mano que inmoviliza las economías locales, reduciendo su capacidad de maniobra para promover el desarrollo de sus fuerzas productivas, situación que las adhiere como entidades corporativas altamente dependientes de un poder central que cada día, en la medida que se colapsa con mayor evidencia, endurece las medidas de control político y económico, que no son otras más que restricciones en el manejo presupuestal. En octubre de 2010 se dio un paso más en retroceso hacia un viejo modelo evidentemente centralista, al firmarse el Acuerdo Nacional para la Policía Única, un producto más de la falta de disposición para descentralizar funciones y presupuestos, aunque también puede interpretarse como un acto consentido y de sumisión de los gobernadores.

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[1]  Garza Villarreal, Gustavo. Descentralización, Tecnología y Localización Industrial en México.  Ed. Colegio de México, México, DF, 1992.

[2] Desarrollo Regional.  Memoria del Primer Foro de Desarrollo Regional Senado de la República. Pág. 21, México, 2007

[3] Op Cit. Pág. 12

[4] El Economista Mexicano, No. 13 y 14, Abril – Junio de 2006, pág. 89 

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Antecedentes de la regionalización en Puebla

En 1972, durante el gobierno del doctor Gonzalo Bautista O’farril, don Lorenzo Aizpuru Gómez ocupó el cargo de Director de Planeación y Promoción Económica de la Secretaria de Finanzas del Gobierno del Estado, y como parte de su estrategia de trabajo integró un grupo con jóvenes economistas en su mayoría recién egresados de la Escuela de Economía de la entonces Universidad Autónoma de Puebla (UAP). En 1973, dos de ellos desarrollan un trabajo de tesis denominado “El Diagnóstico Socioeconómico del Estado de Puebla”, con el que sustentaron su examen profesional para obtener el grado de Licenciados en Economía.

            El documento tiene una hipótesis central: “demostrar las consecuencias que ha arrojado como saldo la falta de una política económica armónica hacia todos los sectores” [1], y por tanto, proponen promover el desarrollo económico del estado mediante el impulso de lo que en aquel tiempo estaba de moda, que eran los “Polos de Desarrollo”. Y para encontrar los polos de desarrollo del estado revisaron el mapa de la entidad y encontraron que había siete ciudades con una dinámica demográfica, comercial e industrial relevante, por tanto, convinieron que éstos eran los polos de desarrollo regional naturales y los nombran cabezas de región. Como paso siguiente, se dieron a la tarea de agrupar los municipios del entorno de acuerdo a la conectividad carretera que en aquel tiempo había, dándole cuerpo a una regionalización amplia y diversa en su composición territorial, productiva y demográfica.

            En el objetivo de la tesis sostienen: “Como una necesidad en el marco del análisis socio-económico fue necesario introducir el concepto de una regionalización, si se quiere basada más en la experiencia profesional y en el conocimiento práctico, que en un planteamiento teórico y científico” [2], es decir, hacen un reconocimiento pleno de que su esfuerzo es eminentemente empírico y no producto de un estudio interinstitucional técnico e integral.

            La tesis inicia con el párrafo: “Dado que el diagnóstico socio-económico de la entidad sería muy difícil de elaborar si se pretendiera hacer un análisis de municipio por municipio (el estado cuenta con 217 municipios), se ha estimado la conveniencia de hacer una regionalización de Puebla, con el fin de detectar grupos de municipios que por homogeneidad histórica, económica y geográfica, son susceptibles de englobarse en un área regional”. Así de prácticos, con mucha voluntad y buena intención se plantearon la regionalización que aún rige en la administración pública poblana.

            Más adelante encontramos otro párrafo que señala: “En función a su estructura económica, nuestro estado ha sido dividido en VII regiones … mismas que se identifican por su numeración y por aquel municipio que por su desarrollo alcanzado, tamaño de población y área de influencia, forma el polo de atracción o el centro geográfico de los municipios que integran la región correspondiente”, un planteamiento correcto atendiendo al sentido común, a la escasa información y tecnología que existía en la época para estudiar el territorio, la población y la productividad.

            En 1974 la Dirección de Planeación y Promoción Económica adopta la propuesta de regionalización y se dan los primeros pasos para ponerla en práctica por la administración pública estatal. En ese mismo año transcurre la campaña política del doctor Alfredo Toxqui Fernández de Lara como candidato al Gobierno del Estado de Puebla, quien conoce de la propuesta, la hace suya e instruye que con base en ella se elabore un planteamiento como propuesta económica de su campaña. Así surge un documento denominado “Apuntes para un Plan de Desarrollo Socio-Económico en el Estado de Puebla 1975-1981”. La presentación del documento está firmada por el propio candidato al Gobierno del Estado. En el interior del documento puede leerse una versión un tanto modificada de la tesis de aquellos dos pasantes de economía de la UAP. En 1975 inicia funciones el nuevo gobernador del estado, y los apuntes se convierten en el documento rector de la administración pública estatal, que asume la regionalización propuesta y elaborada con una magnifica intención, mucho sentido común, pero evidentemente de una manera empírica, tan es así que en el proyecto original la ciudad capital del estado era cabecera de la región No. V, y únicamente tenía al municipio de Puebla como región, pues a petición del entonces ya gobernador doctor Alfredo Toxqui, se hizo cabecera de región a San Pedro Cholula, por la razón de que era originario de ese municipio. A ella se agregaron los municipios del poniente de la ciudad de Puebla, las llamadas Cholulas y los del Valle de los Volcanes Popocatépetl e Iztaccihuatl. A esta región se le asignó el número IV.

            Es decir, la tesis de licenciatura se convirtió en el Plan de Desarrollo del Estado, y oficializó una regionalización que durante 40 años ha prevalecido como herramienta de trabajo en la administración pública estatal. Enhorabuena por sus creadores, que seguramente nunca se imaginaron tener tan longeva trascendencia.

            Esta división regional subsistió inalterada hasta 1986, año en que aquellos jóvenes eran los encargados de elaborar documentos estadísticos, diseñar programas, realizar estudios, propuestas programáticas, y una de las aportaciones técnicas que realizaron fue la elaboración de la “Carta Socio-Económica del Estado”. Para ello, empleando la misma intuición, modifican ligeramente la regionalización, quitan a San Pedro Cholula como cabecera regional y asignan a Puebla capital esta categoría, denominándola región Angelópolis. Reagrupan los municipios de los valles de Atlixco, Tepeaca y Ciudad Serdán, conservando el número de siete regiones. En la carta Socio-Económica se asienta la información sobre comunicaciones, industria, comercio y población. Esta carta volvió a oficializar una regionalización confeccionada con muy pocos elementos de análisis especializado del territorio, la población y la productividad.

            Por eso, hoy creemos que es necesario y factible realizar un esfuerzo mayor, y elaborar una regionalización sustentada en un detallado estudio técnico y científico, que nos permita determinar mejor las regiones y promover su desarrollo tomando en cuenta sus similitudes y sus características propias. Como quiera que haya sido, la entidad federativa quedó dividida en siete regiones, y aunque todos los planes de desarrollo estatales siempre guardan un último capítulo que podemos considerar como marginal para hablar del desarrollo regional, lo cierto es que constituye un mero formulismo para no dejar puntos de crítica al documento maestro de la administración pública de cada sexenio gubernamental, como ocurrió a nivel federal con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, donde el concepto regional se menciona en diecisiete ocasiones en todo el documento, pero sólo como asunto francamente discursivo que se disuelve en el instrumento rector del desarrollo nacional.

Las regiones poblanas tienen similitudes geográficas marcadas por la existencia de grupos étnicos con distinta lengua, pero muy extensas y diversas en sus vocaciones productivas, dificultando la planeación y promoción de la especialización productiva de sus potencialidades. En una misma región podemos encontrar distintos climas, altura diferente, vocaciones tan distintas como: citricultura, cafeticultura, silvicultura, cultivos de invierno, entre otros. Su tamaño, diversidad territorial y demográfica no permiten el diseño de políticas públicas focalizadas, teniendo a cambio que impulsar políticas generales y ambiguas en las que se pulveriza la inversión pública, que fluye más para actividades asistenciales y en menor medida en apoyo a proyectos productivos, y los escasos proyectos que se financian no tienen seguimiento ni están sujetos a evaluaciones, por tanto la mayoría de ellos terminan en experiencias carentes de objetividad en sus resultados.

Más aun, al interior del propio Gobierno del Estado las unidades administrativas no emplean la regionalización socioeconómica existente para el diseño de su trabajo, y muchas de ellas han construido regionalizaciones paralelas en función de sus necesidades y con criterios propios; tales son los casos de la Secretaría de Salud del Estado, que emplea las “Jurisdicciones Sanitarias”; la Secretaría de Educación Pública, que emplea las “Coordinaciones Regionales” (CORDES); la Secretaría de Desarrollo Rural, que utiliza los “Centros de Atención y Desarrollo Regional” (CADER). Y ninguna de ellas coincide con otra, ni con las siete regiones socioeconómicas en que está dividido el estado. Ésta es una prueba insoslayable de la inoperancia de la regionalización vigente, y de la necesidad impostergable de contar con una nueva regionalización congruente con las necesidades y criterios modernos de planeación del crecimiento económico y el desarrollo social.

La única Secretaría que habla de siete regiones socioeconómicas es la Secretaría de Competitividad, Trabajo y Desarrollo Económico (SECOTRADE), una  dependencia con relativo impacto en la promoción de la inversión pública y privada, pues su papel se ha limitado a ser una agencia de interlocución del gobierno con el sector privado, no realiza actividades de planeación y por tanto aún no descubre la inoperancia de la regionalización vigente, algo verdaderamente insólito. Ahora bien, si observamos al sector público federal, podemos darnos cuenta de que sus delegaciones en el estado juegan un papel muy importante en el ejercicio presupuestal, pero lo ejercen sin reconocer ni respetar la regionalización socioeconómica; tampoco coinciden con la regionalización de las dependencias públicas estatales; lo hacen a libre albedrío y en función de sus propios estudios, conclusiones o intereses políticos, lo que deriva en acciones aisladas y de muy bajo impacto en el crecimiento económico y el desarrollo social.

Ante un panorama de estas características, creo que saltan a la vista las evidencias que justifican plenamente la necesidad de una regionalización que responda a las necesidades del desarrollo económico y social del estado, y que ponga en línea el ejercicio administrativo de la inversión pública federal, estatal y municipal, con base en las necesidades concretas de cada ranchería, comunidad, junta auxiliar, municipio y región de la entidad federativa.

Las siete regiones en que se divide Puebla están conformadas de la siguiente manera: (Cuadro No. 1)

A pesar del loable esfuerzo con que se realizó esta regionalización, es evidente que se trata de un mapeo que nació sin un enfoque integral, desarticulado de la Ley de Planeación y de sus instrumentos básicos, sin una ley específica que oriente los esfuerzos regionales, desvinculada de la igualmente antigua Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, de la Ley de Ciencia y Tecnología, y sin una Ley de Desarrollo Social adecuada. Pero que haya nacido así no es lo lamentable. Lo delicado es que a pesar del tiempo transcurrido y de los contundentes cambios en el contexto económico nacional y mundial, instituciones públicas y ciudadanos no hayamos hecho lo suficiente para reconstruir el andamiaje institucional administrativo y legislativo, a fin de tener una nueva regionalización y aprovechar mejor nuestras fortalezas, y convertir en ventajas competitivas nuestras aparentes debilidades productivas regionales. A la fecha, no hay una estrategia especialmente diseñada para despertar y detonar las fuerzas productivas de las regiones poblanas, todo ha quedado en meras propuestas y buenas intenciones.

El siguiente cuadro marca la desproporcionada desigualdad que hay entre las regiones del estado en términos de aportación al Producto Interno Bruto Local. Como podrá apreciarse, la Región Angelópolis, que por décadas ha concentrado la atención gubernamental y la inversión pública y privada, se ha vuelto dinámica y atractiva no solamente para los flujos migratorios intrarregionales poblanos, sino también para los de las Meso Regiones Centro País y Sur–Sureste. Este cuadro también nos muestra algo: que los desequilibrios se tienen que superar con menos gasto asistencial y con más inversión productiva (Cuadro No. 2).

Este panorama poco alentador es también un referente de la magnitud de los desafíos que tenemos que enfrentar para suprimir la anquilosada costumbre del centralismo vertical y excluyente, y encontrar plenamente la diversidad de capacidades regionales y actuar con la velocidad que los cambios mundiales nos marcan; por ello, es impostergable instrumentar reformas jurídicas y mecanismos operativos para promover los cambios que alienten el anhelado desarrollo socioeconómico regional.

Estas reformas deben contener el espíritu y el ritmo de la evolución competitiva global, para conseguir que nuestras regiones sean capaces de desarrollarse por sí mismas y competir por su propio camino productivo a partir de sus vocaciones y sus ventajas comparativas y competitivas, mediante el desarrollo de sus propias relaciones económicas internas y externas que potencialicen sus capacidades productivas con sustentabilidad.

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[1] Barrientos de la Rosa, Carlos, y Morales Ibarra, Héctor. Tesis “El Diagnóstico Socioeconómico del Estado de Puebla. Universidad Autónoma de Puebla. 1970, pág. 3

[2] Ídem