En
1972, durante el gobierno del doctor Gonzalo Bautista O’farril, don Lorenzo
Aizpuru Gómez ocupó el cargo de Director de Planeación y Promoción Económica de
la Secretaria de Finanzas del Gobierno del Estado, y como parte de su
estrategia de trabajo integró un grupo con jóvenes economistas en su mayoría
recién egresados de la Escuela de Economía de la entonces Universidad Autónoma
de Puebla (UAP). En 1973, dos de ellos desarrollan un trabajo de tesis denominado
“El Diagnóstico Socioeconómico del Estado de Puebla”, con el que sustentaron su
examen profesional para obtener el grado de Licenciados en Economía.
El documento tiene una hipótesis
central: “demostrar las consecuencias que ha arrojado como saldo la falta de
una política económica armónica hacia todos los sectores” [1], y
por tanto, proponen promover el desarrollo económico del estado mediante el
impulso de lo que en aquel tiempo estaba de moda, que eran los “Polos de
Desarrollo”. Y para encontrar los polos de desarrollo del estado revisaron el
mapa de la entidad y encontraron que había siete ciudades con una dinámica
demográfica, comercial e industrial relevante, por tanto, convinieron que éstos
eran los polos de desarrollo regional naturales y los nombran cabezas de región.
Como paso siguiente, se dieron a la tarea de agrupar los municipios del entorno
de acuerdo a la conectividad carretera que en aquel tiempo había, dándole
cuerpo a una regionalización amplia y diversa en su composición territorial,
productiva y demográfica.
En el objetivo de la tesis
sostienen: “Como una necesidad en el marco del análisis socio-económico fue
necesario introducir el concepto de una regionalización, si se quiere basada
más en la experiencia profesional y en el conocimiento práctico, que en un
planteamiento teórico y científico” [2],
es decir, hacen un reconocimiento pleno de que su esfuerzo es eminentemente
empírico y no producto de un estudio interinstitucional técnico e integral.
La tesis inicia con el párrafo:
“Dado que el diagnóstico socio-económico de la entidad sería muy difícil de
elaborar si se pretendiera hacer un análisis de municipio por municipio (el estado
cuenta con 217 municipios), se ha estimado la conveniencia de hacer una
regionalización de Puebla, con el fin de detectar grupos de municipios que por
homogeneidad histórica, económica y geográfica, son susceptibles de englobarse
en un área regional”. Así de prácticos, con mucha voluntad y buena intención se
plantearon la regionalización que aún rige en la administración pública
poblana.
Más adelante encontramos otro
párrafo que señala: “En función a su estructura económica, nuestro estado ha
sido dividido en VII regiones … mismas que se identifican por su numeración y
por aquel municipio que por su desarrollo alcanzado, tamaño de población y área
de influencia, forma el polo de atracción o el centro geográfico de los
municipios que integran la región correspondiente”, un planteamiento correcto
atendiendo al sentido común, a la escasa información y tecnología que existía
en la época para estudiar el territorio, la población y la productividad.
En 1974 la Dirección de Planeación y
Promoción Económica adopta la propuesta de regionalización y se dan los
primeros pasos para ponerla en práctica por la administración pública estatal.
En ese mismo año transcurre la campaña política del doctor Alfredo Toxqui
Fernández de Lara como candidato al Gobierno del Estado de Puebla, quien conoce
de la propuesta, la hace suya e instruye que con base en ella se elabore un
planteamiento como propuesta económica de su campaña. Así surge un documento
denominado “Apuntes para un Plan de Desarrollo Socio-Económico en el Estado de
Puebla 1975-1981”. La presentación del documento está firmada por el propio candidato
al Gobierno del Estado. En el interior del documento puede leerse una versión
un tanto modificada de la tesis de aquellos dos pasantes de economía de la UAP.
En 1975 inicia funciones el nuevo gobernador del estado, y los apuntes se
convierten en el documento rector de la administración pública estatal, que
asume la regionalización propuesta y elaborada con una magnifica intención,
mucho sentido común, pero evidentemente de una manera empírica, tan es así que
en el proyecto original la ciudad capital del estado era cabecera de la región
No. V, y únicamente tenía al municipio de Puebla como región, pues a petición
del entonces ya gobernador doctor Alfredo Toxqui, se hizo cabecera de región a
San Pedro Cholula, por la razón de que era originario de ese municipio. A ella
se agregaron los municipios del poniente de la ciudad de Puebla, las llamadas Cholulas
y los del Valle de los Volcanes Popocatépetl e Iztaccihuatl. A esta región se
le asignó el número IV.
Es decir, la tesis de licenciatura
se convirtió en el Plan de Desarrollo del Estado, y oficializó una
regionalización que durante 40 años ha prevalecido como herramienta de trabajo en
la administración pública estatal. Enhorabuena por sus creadores, que
seguramente nunca se imaginaron tener tan longeva trascendencia.
Esta división regional subsistió inalterada
hasta 1986, año en que aquellos jóvenes eran los encargados de elaborar
documentos estadísticos, diseñar programas, realizar estudios, propuestas
programáticas, y una de las aportaciones técnicas que realizaron fue la
elaboración de la “Carta Socio-Económica del Estado”. Para ello, empleando la
misma intuición, modifican ligeramente la regionalización, quitan a San Pedro
Cholula como cabecera regional y asignan a Puebla capital esta categoría,
denominándola región Angelópolis. Reagrupan los municipios de los valles de
Atlixco, Tepeaca y Ciudad Serdán, conservando el número de siete regiones. En
la carta Socio-Económica se asienta la información sobre comunicaciones,
industria, comercio y población. Esta carta volvió a oficializar una
regionalización confeccionada con muy pocos elementos de análisis especializado
del territorio, la población y la productividad.
Por eso, hoy creemos que es
necesario y factible realizar un esfuerzo mayor, y elaborar una regionalización
sustentada en un detallado estudio técnico y científico, que nos permita
determinar mejor las regiones y promover su desarrollo tomando en cuenta sus
similitudes y sus características propias. Como quiera que haya sido, la
entidad federativa quedó dividida en siete regiones, y aunque todos los planes
de desarrollo estatales siempre guardan un último capítulo que podemos
considerar como marginal para hablar del desarrollo regional, lo cierto es que
constituye un mero formulismo para no dejar puntos de crítica al documento maestro
de la administración pública de cada sexenio gubernamental, como ocurrió a
nivel federal con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, donde el concepto
regional se menciona en diecisiete ocasiones en todo el documento, pero sólo
como asunto francamente discursivo que se disuelve en el instrumento rector del
desarrollo nacional.
Las regiones poblanas tienen
similitudes geográficas marcadas por la existencia de grupos étnicos con distinta
lengua, pero muy extensas y diversas en sus vocaciones productivas,
dificultando la planeación y promoción de la especialización productiva de sus
potencialidades. En una misma región podemos encontrar distintos climas, altura
diferente, vocaciones tan distintas como: citricultura, cafeticultura,
silvicultura, cultivos de invierno, entre otros. Su tamaño, diversidad
territorial y demográfica no permiten el diseño de políticas públicas
focalizadas, teniendo a cambio que impulsar políticas generales y ambiguas en
las que se pulveriza la inversión pública, que fluye más para actividades
asistenciales y en menor medida en apoyo a proyectos productivos, y los escasos
proyectos que se financian no tienen seguimiento ni están sujetos a
evaluaciones, por tanto la mayoría de ellos terminan en experiencias carentes
de objetividad en sus resultados.
Más aun, al interior del propio
Gobierno del Estado las unidades administrativas no emplean la regionalización
socioeconómica existente para el diseño de su trabajo, y muchas de ellas han
construido regionalizaciones paralelas en función de sus necesidades y con
criterios propios; tales son los casos de la Secretaría de Salud del Estado,
que emplea las “Jurisdicciones Sanitarias”; la Secretaría de Educación Pública,
que emplea las “Coordinaciones Regionales” (CORDES); la Secretaría de Desarrollo
Rural, que utiliza los “Centros de Atención y Desarrollo Regional” (CADER). Y
ninguna de ellas coincide con otra, ni con las siete regiones socioeconómicas
en que está dividido el estado. Ésta es una prueba insoslayable de la
inoperancia de la regionalización vigente, y de la necesidad impostergable de
contar con una nueva regionalización congruente con las necesidades y criterios
modernos de planeación del crecimiento económico y el desarrollo social.
La única Secretaría que habla de
siete regiones socioeconómicas es la Secretaría de Competitividad, Trabajo y
Desarrollo Económico (SECOTRADE), una
dependencia con relativo impacto en la promoción de la inversión pública
y privada, pues su papel se ha limitado a ser una agencia de interlocución del
gobierno con el sector privado, no realiza actividades de planeación y por
tanto aún no descubre la inoperancia de la regionalización vigente, algo
verdaderamente insólito. Ahora bien, si observamos al sector público federal,
podemos darnos cuenta de que sus delegaciones en el estado juegan un papel muy
importante en el ejercicio presupuestal, pero lo ejercen sin reconocer ni
respetar la regionalización socioeconómica; tampoco coinciden con la
regionalización de las dependencias públicas estatales; lo hacen a libre
albedrío y en función de sus propios estudios, conclusiones o intereses
políticos, lo que deriva en acciones aisladas y de muy bajo impacto en el
crecimiento económico y el desarrollo social.
Ante un panorama de estas
características, creo que saltan a la vista las evidencias que justifican
plenamente la necesidad de una regionalización que responda a las necesidades
del desarrollo económico y social del estado, y que ponga en línea el ejercicio
administrativo de la inversión pública federal, estatal y municipal, con base
en las necesidades concretas de cada ranchería, comunidad, junta auxiliar,
municipio y región de la entidad federativa.
Las siete regiones en que se divide
Puebla están conformadas de la siguiente manera: (Cuadro No. 1)
A pesar del loable esfuerzo con que
se realizó esta regionalización, es evidente que se trata de un mapeo que nació
sin un enfoque integral, desarticulado de la Ley de Planeación y de sus
instrumentos básicos, sin una ley específica que oriente los esfuerzos
regionales, desvinculada de la igualmente antigua Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Público, de la Ley de Ciencia y Tecnología, y sin una Ley
de Desarrollo Social adecuada. Pero que haya nacido así no es lo lamentable. Lo
delicado es que a pesar del tiempo transcurrido y de los contundentes cambios
en el contexto económico nacional y mundial, instituciones públicas y
ciudadanos no hayamos hecho lo suficiente para reconstruir el andamiaje institucional
administrativo y legislativo, a fin de tener una nueva regionalización y
aprovechar mejor nuestras fortalezas, y convertir en ventajas competitivas
nuestras aparentes debilidades productivas regionales. A la fecha, no hay una
estrategia especialmente diseñada para despertar y detonar las fuerzas
productivas de las regiones poblanas, todo ha quedado en meras propuestas y
buenas intenciones.
El
siguiente cuadro marca la desproporcionada desigualdad que hay entre las
regiones del estado en términos de aportación al Producto Interno Bruto Local.
Como podrá apreciarse, la Región Angelópolis, que por décadas ha concentrado la
atención gubernamental y la inversión pública y privada, se ha vuelto dinámica
y atractiva no solamente para los flujos migratorios intrarregionales poblanos,
sino también para los de las Meso Regiones Centro País y Sur–Sureste. Este
cuadro también nos muestra algo: que los desequilibrios se tienen que superar
con menos gasto asistencial y con más inversión productiva (Cuadro No. 2). 
Este panorama poco alentador es
también un referente de la magnitud de los desafíos que tenemos que enfrentar
para suprimir la anquilosada costumbre del centralismo vertical y excluyente, y
encontrar plenamente la diversidad de capacidades regionales y actuar con la
velocidad que los cambios mundiales nos marcan; por ello, es impostergable
instrumentar reformas jurídicas y mecanismos operativos para promover los
cambios que alienten el anhelado desarrollo socioeconómico regional.
Estas reformas deben contener el
espíritu y el ritmo de la evolución competitiva global, para conseguir que
nuestras regiones sean capaces de desarrollarse por sí mismas y competir por su
propio camino productivo a partir de sus vocaciones y sus ventajas comparativas
y competitivas, mediante el desarrollo de sus propias relaciones económicas
internas y externas que potencialicen sus capacidades productivas con
sustentabilidad.
